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麥克馬斯特
3月22日，特朗普總統終於宣佈瞭國傢安全顧問麥克馬斯特將要離任的消息，坐實瞭早已在華盛頓政治圈和媒體流傳的關於這一人事變動的“風言風語”，標志著特朗普治下的白宮將在短短一年多時間裡迎來第三位國傢安全顧問。歷史的經驗和政治的常識都指出，這種頻繁的人員更替預示著國傢安全顧問這一職務本身及其背後的美國國安會機制正同時處於低潮。國傢安全顧問正再次從“金字招牌”的耐用品變成“即用即拋”的日用品，成立71年、號稱白宮“中樞神經”的國安會正面臨嚴峻挑戰。
麥克馬斯特最大的問題
表面上看，麥克馬斯特乃至國傢安全顧問一職的失寵在於前者既難以得到總統的歡心，也與同僚不睦，因而既做不瞭總統側近，也難以擔當政府中樞。與剛剛被炒魷魚的蒂勒森一樣，麥克馬斯特嚴肅、傳統的行事做派與特朗普格格不入，據說總統經常在白宮嘲笑這位“首席助理”把每日簡報“搞得這麼認真”。更不幸的是，特朗普還同樣從麥克馬斯特身上感受到瞭一種“紓尊降貴”的氣場：後者雖然沒有像蒂勒森一樣唱那麼多反調，但仍然經常表現出自己是特朗普的教育者而非忠誠下屬。
說到麥克馬斯特的“不忠誠”，最大的問題是他在“通俄門”上堅稱俄羅斯操縱瞭美國大選，乃至特朗普不得親自在推特上將其言論批判一番。最直接的問題則是《華盛頓郵報》近日再次曝光特朗普辦公中的秘密：這位總統不顧國安會文件中的反對意見直接在電話中向普京表示瞭“祝賀”。對於極為重視個人隱私的特朗普而言，對普京的“祝賀門”無疑再次表明白宮幾乎毫無秘密可言。新仇舊怨之下，拿下本身即有嫌疑、此外還附有監管不力之責的麥克馬斯特也就變得順利成章。更加羞辱的是，麥克馬斯特的正式離開很可能還是一次“打包批發”。按照白宮的計劃，這位在被宣佈解職後退役的將軍將和另外一名或兩名因濫用公款而名聲掃地的內閣部長一起被“禮送出宮”。
麥克馬斯特最根本的問題在於從未領悟或者實現國傢安全顧問在白宮決策體系中的恰當定位——“坦誠斡旋者”，即能夠與總統保持親密關系，同時能夠與內閣各官員保持良好的工作關系，將各類建議公允地呈現給總統。然而，麥克馬斯特的角色定位仍然停留在“行政官員”甚至特朗普的“維護者”，未能發揮“協調者”或“謀士”作用。麥克馬斯特去年2月就職後一度決心滌蕩白宮“政治化”之風，在協調聯邦各部門的基礎上向總統提供全面的國傢安全政策。但由於特朗普本人對“多方辯護”模式並無興趣，還經常向密友、傢人及其他白宮內外幕僚征詢意見，白宮西翼的決策流程混亂無序，而從未混跡華盛頓政治圈的麥克馬斯特在一年多的時間裡並沒有及時調適。
“臨時項目經理”博爾頓
送走麥克馬斯特之後，特朗普挑選的是“新保守主義者中的新保守主義者”、在美國大名鼎鼎的“民族主義鷹派”博爾頓。此公在美國駐聯合國大使的短暫任期上，曾經放出名言“即使聯合國大樓少瞭十層，也不會有多少人註意到”，堪稱是美式單邊主義的旗幟人物。
在美國大名鼎鼎的“民族主義鷹派”博爾頓。
如果僅僅是主張單邊主義也就罷瞭，偏偏博爾頓還癡迷於武力幹預和顛覆政權。時至今日，伊拉克戰爭在美國政壇已經被牢牢釘在“愚蠢”的十字架上，特朗普在競選時也沒少對其鞭撻。當時一幹做出決策的“火神派”要麼有所失悔，要麼緘口不言，偏偏博爾頓選擇“一條路走到黑”，始終為這場不得人心的戰爭辯護，並致力於宣傳美國有權對伊朗、朝鮮等國發起先發制人的軍事打擊。對這一點，就連特朗普本人也有些擔心，據說在3月22日晚上這位“天不怕地不怕”的美國總統甚至要博爾頓當面保證“不會發動戰爭”。
表面看來，博爾頓和特朗普將會有更多的共同語言：第一，兩者在處理外交事務的理念上高度一致，那就是美國的主權高於其它一切，國際組織和條約應當為美國的利益、哪怕僅僅是短期利益讓步；第二，兩者在當前的具體熱點議題上也高度契合，博爾頓向來主張廢除伊朗核協定，不願意承認巴勒斯坦是一個“國傢”，同時還堅持必須為解決朝核問題做好軍事準備。這些都是麥克馬斯特和蒂勒森們難以認可和支持的。第三，與特朗普一樣，博爾頓在政府和國會中同樣樹敵甚多，後者在擔任副國務卿時直言在國務院自己的周圍也全是敵人。這種同為少數派的惺惺相惜可能也會產生一定的化學反應。當然，以上這些的相同之處也正是美國政壇對這一任命感到不安的原因，怕的就是特朗普在博爾頓和蓬佩奧的輔佐之下“一言不合”就“飆車”。
不過，雖然列舉瞭這麼多共同點，卻很難說博爾頓能夠在國傢安全顧問的位置上待多久，更不用提拯救這一職務和國安會的地位。事實上，特朗普之前並不是沒有考慮過任用博爾頓，不過據說卻因為博爾頓蓄的一把硬胡子有礙觀瞻而半途放棄。此次任命同樣也出乎博爾頓本人的意料，而究其“得官”則可能是因為特朗普經常在福克斯新聞上看到他，更多出於媒體曝光度的考慮。如果這種說法屬實，特朗普選擇博爾頓可謂是頗有些兒戲。很難想象，特朗普是出於長遠的考慮而選擇博爾頓，並從此改弦易轍、重新恢復國安會機制的穩定和地位。相反，這一選擇很可能不過是為瞭應付迫在眉睫的朝核談判和伊朗核協定大考。因此，特朗普不過是招募瞭一位臨時項目經理，看看他能不能幫助自己拿下即將到期的幾個項目。至於彼此間是否真的同心同德、又是否真的能給政府帶來穩定，恐怕根本不在考慮之列。如此一來，難言十數月後，彼時的博爾頓又一定不會是另一個麥克馬斯特。
白宮“中樞神經”的危機
有一種說法認為，特朗普的外交理念與裡根有神似之處。不論這種說法對錯與否，特朗普在對待國傢安全顧問與國安會的態度上，確實與裡根有相似之處。裡根政府任內的國安會模式決策體系混亂無序，各個部門官員權責不清，內訌嚴重，最明顯的問題就是長期缺少有影響力的國傢安全顧問。裡根執政期間，國傢安全顧問職位六易其主，直到第五任卡盧奇才發揮出應有的作用。現在看，剛剛進入第二年執政的特朗普已經迎來第三任國傢安全顧問，若特朗普能夠順利連任，有望打破裡根更換國傢安全顧問次數的記錄。
國安會核心人物國傢安全顧問的表現、自我定位、與總統的關系、對權力的掌控尺度等，也在一定程度上決定瞭國安會模式的成功與否。國安會可以說是內閣各部門官員的“大雜燴”，作為國安會的“大管傢”，國傢安全顧問扮演的角色尤為重要。從歷任國傢安全顧問的表現來看，大致可以分為“中立斡旋人”和“坦誠斡旋人”兩種。“中立斡旋人”隻是將各部門意見統統交給總統去判斷，至於部門內鬥，紛爭四起都不去操心。而“坦誠斡旋人”則會更進一步，主動協助總統協調各部門的意見，避免各部門陷入“公說公有理，婆說婆有理”甚至互相攻訐的局面。
如果從上述標準來看，無論是弗林還是麥克馬斯特都無法稱之為優秀甚至合格的國傢安全顧問。但更應看到的是，國安會能否在美國對外決策機制中發揮應有的作用與總統更具相關性。總統的行事作風、管理風格、對國安會的重視程度及是否能夠強有力地領導國安會，這些因素都決定瞭國安會能否發揮作用。美國總統特別審查委員會在1987年總結裡根任內國安會的“伊朗門”教訓時就已經指出，國安會的失敗與國安會模式無關，而是與總統沒能正確地使用國安會有關。
因此，白宮決策的混亂也好，國安會的缺位也罷，其根源都在於特朗普本人。今年以來，隨著白宮通訊主任希克斯、國傢經濟委員會主任科恩、國務卿蒂勒森、國傢安全顧問麥克馬斯特離職以及白宮貿易顧問納瓦羅從幕後走向前臺、蓬佩奧接棒蒂勒森、博爾頓統領國安會等人事變動，特朗普身邊已經糾集瞭一批忠心耿耿的“民族主義者”及對外示強派，應有的“多方辯護”極有可能成為集體大合唱。而國安會下一步的運行模式已基本清晰，將進一步陷入淪為執行機構的危機，白宮“中樞神經”這一名號恐怕也將在特朗普任內變得有名無實。
（孫成昊，中國現代國際關系研究院美國研究所助理研究員；肖河，中國社會科學院世界經濟與政治研究所 助理研究員）
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